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  • 國際通訊傳播政策動向

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    • 國際通訊傳播政策動向

      通訊傳播產業為涉及頻譜、基礎設施等對國家經濟發展相當重要的關鍵基礎資源,各國政府為因應總體匯流發展趨勢,相當重視相應管制措施規劃的前瞻性。本節將針對國際上對通訊傳播管制發展趨勢,包括新興媒體內容管理、頻譜管理、固網寬頻政策等議題,進行簡要介紹。

      通訊傳播管制發展趨勢

      通訊網路技術的進步是改變通訊傳播市場變化的重要因素。在通訊技術的研發與應用過程中,管制標準的制定至為重要,管制上須注意國際組織的動態發展,例如3GPP(3rd Generation Partnership Project,第三代合作夥伴計劃)在制定LTE 技術的國際標準上扮演重要角色;ITU 制定的標準建議,也成為現今全球及地區網路運作的基礎,其範圍涵蓋網路接取、傳輸協定、語音及視訊壓縮、家戶網路、資訊及通訊技術等多方面(圖1.28)。

      圖1.28 通訊傳播政策與國際接軌示意圖
      圖1.28 通訊傳播政策與國際接軌示意圖
      資料來源:ITU, 新模式監管的數字生態系統
      OECD 最適管制治理原則

      管制機制是政府達成社會、經濟或是環境發展目標的重要工具,管制者相關的管制措施制定及實施,對於政策形成及政策執行,尤其重要。在技術的進步與社會及經濟型態的快速變化下,管制者所扮演的角色也愈趨複雜。為強化管制者的治理機制,以提升民眾福祉,增進管制效率並達成公共政策目標,OECD於2014年提出7項最適管制治理原則(OECD Best Practice Principles on the Governance of Regulators)。

      清晰的角色:管制者的角色,須清楚的定義其目標、功能以及需要共同協調的其他單位。立法機關授與管制機關明確的目標,管制機關根據要達成的目標,規劃應具備的功能。此外,組織功能應儘量互補,以協助管制機關達成目標。

      避免不當的影響並維持信賴:高度的管制公正(integrity)有助於維持決策的客觀性、周延性及一致性,避免偏見、衝突和不當影響的風險。管制的獨立性可強化對決策公正性的信心與信賴,管制者應該建立規範以防止決策造成不當影響,維護民眾對其專業及政策執行的信賴。

      獨立管制機關的決策及治理架構: 獨立管制機關架構有三種主要形式:治理董事會(Governance board)、委員會(Commission)、單一管制者(Single member regulator)。OECD會員國中,獨立管制機關大多採用治理董事會或委員會形式,此類組織架構較可確保合議的獨立與廉正性,因此決策可靠性較高。

      可靠性及透明度:作為獨立管制機關的同時,行政立法部門、受管制單位及一般大眾也會要求管制機關的可靠性與透明度。例如管制機關每年須向立法部門報告績效,一般大眾若對管制措施有意見,即可反應予管制機關。管制機關的營運政策也必須公開透明,應清楚的向利害關係人說明管制如何進行,以及政策如何反映到管制結果。

      參與:管制機關應建立良好的參與機制,針對不同目的定期邀請受管制對象或相關利害關係人參與表示意見,以改善管制機制的營運效率及管制結果。

      資金來源:資金金額及來源將決定管制機關的組織型態及營運,管制機關需有適當資金規模支持,使管制機關能以有效率的方式運作。

      績效評估:管制機關須先確認其職責範疇,並建立評估指標。管制者決定需評估的決策、措施、干預等,並定期審閱決策實施後的成效。

    • 頻譜管理
      頻譜需求與規劃

      面對行動通訊服務需求快速成長,台灣野村顧問公司預估我國至2020年將需要1625MHz的頻寬49,以滿足行動寬頻服務需求,而各國亦有自行預估的頻寬需求(表1.3)。因頻譜資源有限,管制機關對頻譜的規劃及指配,將直接影響市場競爭、業者成本、網路布建速度等,且頻譜一旦核配,通常效期長達12 至15年,甚至更長時間,若需進行調整或改變,將影響原頻段上的設備與服務,對業者及消費者都會造成衝擊。因此考慮頻譜需求增加、技術持續演進、與國際接軌等因素,頻譜如何有效率的配置更顯重要。

      表1.3 主要國家頻譜需求預測
      國家 估計年 頻譜需求
      美國 至2014 額外需求275MHz
      澳洲 至2020 總需求1081MHz
      (至2020年額外需求300MHz)
      俄羅斯 2020 總需求1065MHz
      (至2020年額外需求385MHz)
      中國大陸 2015, 2020 總需求570-690MHz
      (至2020年額外需求1490-1810MHz)
      GSMA6 2020 部分國家總需求1600-1800MHz
      印度 2017,
      2020
      至2017年額外需求300MHz
      至2020年額外需求385MHz

      資料來源:ITU, 未來無限IMT的頻譜需求估計50

      長期而言,企業投資網路基礎設施,可帶動相關ICT(Information and Communications Technology,資訊通訊技術)服務的發展,對整體GDP(Gross Domestic Product,國內生產總值)成長的效益,可能較頻譜拍賣或執照許可費用的收入更重要。例如在創新應用服務方面,德國的「工業4.0」或是我國的「生產力4.0」策略,其實就是在寬頻網路上,建立「IoT」加上「服務」的營運模式;而落實我國「生產力4.0」政策的基本關鍵要素之一,就在於頻譜資源的釋出與取得成本。因此,管制機關設計的拍賣制度及頻譜配置方式,應以取得最佳的經濟與社會效益為思考方向。

      IoT 的發展對於頻譜規劃也有影響。舉例而言,英國為歐洲第一個規劃特定頻率予機器對機器(machine to machine, M2M)使用的國家,Ofcom 已於2014年規劃870-876 MHz 及915-921 MHz 頻段的頻譜,提供M2M間通訊使用51。整體來看,Ofcom 評估短中期時間內,IoT 的頻譜需求尚無問題,Ofcom 未來也將持續留意IoT頻譜需求。

      我國近幾年亦積極進行頻譜規劃與釋出計劃,已於2013年進行行動寬頻(4G)700、900、1800MHz 頻段等執照釋出作業,2014年有5家業者提供4G服務。政府亦參考國際相關頻譜資源規劃與頻率利用技術,於2015年5月公告「頻率供應計劃」,提出我國業務使用頻譜未來可能之規劃內容等資訊,本會預計在2015年進行2.6GHz 頻段釋出作業,以進一步帶動我國4G產業發展。

      頻譜共用

      PCAST (President's Council of Advisors on Science and Technology,美國總統科技諮詢委員會)於2012年7月向歐巴馬總統提出報告,建議引進「聯邦頻譜接取系統」(Federal Spectrum Access System, SAS),藉由政府部門與民間部門頻譜共用的概念,創造1000MHz的可共用頻寬52。「聯邦頻譜接取系統」區分為三層管理:第一層是供聯邦政府一次業務使用的系統,稱為「主要接取(Primary Access)」,聯邦政府使用之優先度最高,並保障不發生妨害性干擾。第二層是提供二次業務執照人使用的系統,稱為「次要接取(Secondary Access)」,使用人須事先在資料庫登記基地臺設置資料及使用情況,繳交頻譜使用費後,得受服務品質的保障。第三層是聯邦政府一次業務、二次業務的使用人於特定的地理區域或特定時間沒有使用特定頻譜時,對未使用頻譜所提供的機會型接取(opportunistic access),稱為「一般許可接取(General Authorized Access, GAA)」; 由於GAA 適用於低功率使用,因此制度上擬設計為不需申請執照,但使用人有義務在SAS 進行登記。

      此外,3GPP 目前正就LTE 業者使用未授權頻譜的規範進行討論53,預計於2016年3月完成。未授權頻譜包括Wi-Fi 或其他未授權頻譜(5GHz),討論內容主要包括LTE 與Wi-Fi 聚合使用、未授權頻譜作為授權頻譜的輔助接取(Licensed-Assisted Access, LAA),提供業者機會性的使用、LTE 與Wi-Fi 公平共存及不同業者間公平共存規範、相關管制規範等。

    • 固網寬頻政策與推動作法

      超高速寬頻能提供更大的容量,是以往傳統銅傳輸的10倍以上,除此之外,信號的消耗程度也會更低;同時超高速寬頻所使用的纖維材質相較銅更不容易損壞,有更好的延展性,降低修復成本,而且因為光纖主要是傳輸光,受到外在電子干擾的程度更低。在實證上,寬頻網路的發展也帶給經濟發展正向的利益,如圖1.29所示,越往右上角,代表國家內平均下載速度越快,擁有網路的家庭數也越多,而此一區塊大部分都是屬於經濟發展程度高的先進國家,顯示了經濟發展與網路速度有正向的關係。

      圖1.29 寬頻網路與經濟發展的關聯性
      圖1.29 寬頻網路與經濟發展的關聯性
      資料來源:ITU世界通訊⁄ICT指數資料庫54

      此外Cisco報告指出55,雖然行動網路訊務量有大幅成長趨勢,網路訊務量比重仍以固網為主;2014年網路訊務量,就有96%來自於固網,預計2019年固網訊務量比重仍占92%。比較各國固網寬頻政策(表1.4),寬頻速率目標皆朝高速或超高速寬頻方向發展,即使執行作法上或有不同,但多數國家在偏遠或不具經濟利益地區的寬頻網路建設是由政府提供補助建置。

      表1.4 各國固網寬頻政策比較
      國別 政策名稱 目標 推動做法 寬頻速率目標
      英國 英國超高速寬頻未來計畫(Britain's Superfast Broadband Future) 1. 2015年需建置完畢歐洲最佳的超高速寬頻網路國家,2016年前所有家庭可享受2Mbps

      2. 2013年6月修正目標,2017年前,95%民眾可享超高速寬頻(24Mbps)服務,2018年前99%民眾可享超高速寬頻服務
      政府出資5.3億英鎊以促進民間投資設立Broadband Delivery UK (BDUK)作為協調平臺 24Mbps以上
      美國 國家寬頻計畫
      (National Broadband Plan)
      2020年至少一億美國家戶可享有實際下載速率達100Mbps的寬頻服務 撥款72億美元提供偏遠地區寬頻佈建 2015年1月FCC定義寬頻速率25Mbps
      日本 光道構想
      (光の道)
      2015年全體國民能擁有隨時隨地接取超高速寬頻服務的環境 日本寬頻建置,以民間主導為原則,政府著重於公平競爭環境建置補助偏遠地區電信基礎建設 1Gbps
      韓國 南韓全面智慧化(KCC Plan for 2011) 2012年引進Giga 的網路服務,並協助偏遠地區建置100Mbps速率寬頻網路 提供IT基礎建設低利貸款,降低稅賦;營建業者公平競爭環境,促進民間投資 1Gbps
      新加坡 下世代全國寬頻網路計畫(Next Generation National Broadband Network) 2015年提供全國覆蓋1Gbps的超高速寬頻網路 政府補助光纖建設
      成立OpenNet專營接取網路業務
      1Gbps
      澳洲 國家寬頻政策
      (National Broadband Policy)
      2021年93%的用戶享有光纖到戶以及至少100Mbps的寬頻服務 政府成立國家寬頻網路公司(National Broadband Network, NBN),計畫投資金額達374億澳幣 2016年所有家戶可接取寬頻下載速率達25Mbps, 並盡速達成90%固網下載速率達50Mbps目標
      資料來源:台經院整理製作

    • 新興媒體內容管理議題

      網際網路普及與數位化科技的發展,促使通訊傳播產業進入數位IP化的媒體匯流時代,因應數位匯流發展趨勢下的新興媒體(如OTT)內容興起,如何管理在國際上也引起關注與討論。

      新興媒體係指相對於傳統電子視訊媒體(即廣電三法所規管者),因應數位化與寬頻化的科技發展,透過有線或無線技術接取網路所提供的新興視訊媒體服務,如OTT的發展,即不受限於有線技術或無線技術、亦不受限於任何型態的收視終端設備,展現出多元性、隨時隨地皆可接取利用的視訊服務。

      分析國際對於新興媒體內容規管方式,歐盟根據AVMSD(Audiovisual Media Services Directive,視聽媒體服務指令),將視聽媒體服務分為線性與非線性2類。線性服務係指有節目表,由服務提供商主導提供的服務內容(push content),包括傳統電視服務、網路及行動收視服務等;非線性服務則主要由閱聽者選擇服務內容(pull content)者,例如隨選視訊服務(ondemand television)。AVMSD 並認為各會員國主管機關可以考量以自律(self-regulation)或共管(co-regulation)的方式,管理視訊內容56

      美國、加拿大以及日本等國,目前並沒有以任何的登記要求或者執照管理規範OTT。而在歐盟中,德國則以影響力、經濟規模以及終端接收戶數3項準則進行管理,但是影響力的標準不容易衡量57。另外,除了歐盟以外,各國的廣電媒體自律架構並未擴及新興媒體OTT;以美國而言,FCC(Federal Communications Commission,美國聯邦通訊傳播委員會)在2014年公告法規制定提案(Notice of Proposed Rulemaking)58,將提供收費的影視節目的多元線性串流(multiple linear streams)業者納入,不論傳送節目的技術為何,後續結論則靜待觀察。

    • 本節小結

      在通訊傳播管制發展趨勢方面,OECD提出7項最適管制治理原則,強調管制者的目標制定、治理架構、決策的公正、可靠、透明、參與機制等方向。

      新興媒體內容管理議題方面,國際趨勢採自律或共同規管等低度管制方式。而頻譜管理方面,因行動通訊及創新應用服務(如IoT等)需求,使得頻譜需求大增,如何對頻譜採取有效的規劃與配置以增進相關產業及經濟發展,為各國所重視的課題,美國已建議引進政府部門與民間部門頻譜共用的概念。

      在固網寬頻方面,基於寬頻網路對於經濟發展的重要性,各國仍積極佈署高速寬頻。為縮減數位落差,確保偏鄉民眾寬頻接取的權利,許多國家會由政府提供資金補助,協助偏遠或不具經濟利益地區建設寬頻網路。

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